REGIME DE COLABORAÇÃO: EM BUSCA DE UMA GESTÃO DEMOCRÁTICA NA EDUCAÇÃO

REGIME DE COLABORAÇÃO: EM BUSCA DE UMA GESTÃO DEMOCRÁTICA NA EDUCAÇÃO Neide Pena Cária Universidade da Vale do Sapucaí (Univás) O Estado brasileiro é uma Federação desde a proclamação da República, mas foi somente a partir da Constituição Federal de 1988 que essa Federação não somente descentralizou o poder, como também instituiu o municipalismo, em que os estados reconhecem os municípios como entidades intraestaduais e relativamente autônomos. Nessa condição, aos municípios foi outorgado o poder de se organizar seus sistemas de ensino, desde que submetidos aos princípios constitucionais. O art. 18 da Constituição Federal, em vigor, define a União, os estados e os municípios e o Distrito Federal como entidades da estrutura federativa, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Assim, a autonomia dos entes federados representa o núcleo da característica federativa do Brasil. Sucintamente, o princípio federativo significa, entre outras coisas, que os Estados membros da Federação Brasileira e os Municípios têm autonomia, caracterizada por um determinado grau de liberdade, referente à sua organização, à sua administração e ao seu governo, e, limitada, por certos princípios consagrados pela Constituição Federal. Por isso, a doutrina costuma afirmar que a Constituição é o Estatuto da Federação, exatamente porque estabelece aqueles princípios de obediência obrigatória para os Estados e para os Municípios. No que tange às implicações do princípio federativo para a educação, a Constituição Federal de 1988 estabelece no art. 211 que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em Regime de Colaboração entre seus sistemas de ensino (BRASIL, 2004). Isso tem implicações nas políticas educacionais, pois as federações baseiam-se em uma divisão especial de poder entre os níveis de governo – União, Estados e Municípios, cujo objetivo principal é compatibilizar a autonomia dos entes federados com a interdependência existente entre eles, o que significa que também essa autonomia é limitada. E, também sendo o Brasil um país federativo, esse dever de Estado não é exclusivo da União. As competências são distribuídas de acordo com a abrangência dos interesses dos entes federados, de modo que aquelas de caráter mais geral ficam a cargo da União, as de interesse regional a cargo dos Estados, e as de interesse local a cargo dos Municípios. Alguns autores como Dermerval Saviani e Jamil Cury chegam a destacar que diante dessas visões um sistema nacional de educação seria inconstitucional, porque a Constituição não tem explícita a noção de sistema nacional de educação. Afirmam que a Constituição refere-se a sistemas da União, Estados e Municípios em regime federativo, e que conforme o que está disposto na Constituição, o caminho para se organizar um sistema nacional de educação seria o regime de colaboração. Para isso, o regime de colaboração precisaria ser regulamentado, porque a Constituição, no artigo 23, conclui com parágrafo único dizendo que “lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União, Estados e Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional”. Conforme Cury (2002, p. 4) não há uma definição de regime de colaboração estabelecido no art. 211 da Constituição em vigor. Ele explica que esse artigo remete ao art. 60, parágrafo primeiro, do Ato das Disposições Transitórias, que foi, por sua vez, modificado pela Emenda Constitucional nº 14 de 1996. Pinto (2000) argumenta que essa Emenda imprimiu a característica supletiva à União no regime de colaboração, pelo qual a União fica desobrigada de aplicar pelo menos 50% de seus gastos constitucionais no ensino fundamental, a que se refere o art. 212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental. Hentz (2009) também defende que o Regime de Colaboração é um conceito estreitamente ligado ao de Princípio Federativo. Assim, não se justifica falar em regime de colaboração em um Estado unitário, ou mesmo num Estado formalmente federativo, mas que mantém a dominação dos entes jurídicos centrais sobre os demais pela força, impondo a subordinação como princípio para a garantia da obediência às determinações unilaterais de um governo central. O autor explica ainda que o Princípio Federativo não comporta relações hierárquicas entre esferas do poder político, pois está calcado na ideia da relação entre iguais, como estabelecido no art. 211 da Constituição da República. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional reitera o regime de colaboração, estabelecendo no Título IV (Da Organização da Educação Nacional), art. 8 que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em Regime de Colaboração, os respectivos sistemas de ensino”. O art. 10 da LDB estabelece: Os Estados e Municípios incumbir-se-ão de definir com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional de responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público. Isso evidencia que entre União, Estados e Municípios não há relação de subordinação, por se constituírem entes federados com “igual” dignidade e poder. Portanto, a relação desejável e esperada é a de “colaboração” no sentido estrito do termo como ato ou efeito de prestar ajuda, cooperação, contribuição, posto que subordinação é característica entre desiguais, hierarquicamente. Nessa linha de reflexão, o sentido de colaboração no que se refere à expressão “regime de colaboração” traz para nós o sentido de uma forma de redução das desigualdades interestaduais por meio de complementação de recursos da União aos Estados e Municípios de menor desenvolvimento não apenas econômico, mas também cultural e formação de profissionais para a educação. Como a lei complementar que deve regular o regime de colaboração no campo da educação ainda não existe, as relações entre os entes federados no que se refere à autonomia e aos limites da organização da educação básica de direito do cidadão encontram-se nebulosos. Essa situação contribui para a alienação dos usuários dos serviços educacionais e para processos de gestão autoritários e centralizadores, ainda muito comuns nos municípios. Segundo alguns autores, diversas emendas constitucionais aprovadas representam formas de aproximação do regime de colaboração e da implementação da gestão democrática. É o exemplo do Fundef, como política que representa uma das formas de implementação dessa colaboração. Conforme explica Callegari (2002), o objetivo declarado do Fundef era proporcionar uma efetiva cooperação entre os níveis de governo em relação à universalização e à qualidade do ensino obrigatório. Também destacamos algumas ações alternativas como os chamados “Arranjos de Desenvolvimento do Educação” (ADEs), homologados no dia 22 de novembro de 2011 pelo MEC, que propõem contribuir para o fortalecimento da colaboração entre prefeituras na oferta de Educação de qualidade. Como o próprio nome indica, entendemos esses “arranjos” como os tradicionais jeitinhos brasileiros, uma forma de contornar uma situação de acordo com os interesses dos grupos do poder. A regulamentação do regime de colaboração, previsto na Constituição Federal, fica mais distante, agora, com os ADEs. A partir da Constituição Federal de 1988, art. 206, inciso VI, e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional vigente, art. 3º, inciso VIII, a gestão democrática da educação “pública” (grifo nosso) passou a ser uma exigência legal, embora restrita ao ensino público. O texto constitucional estabelece: Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei (grifo nosso); VII - garantia de padrão de qualidade. VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9394/1996 reforça o princípio da gestão democrática, estabelecendo: Art. 3º: O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber; III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas; IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância; V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; VII - valorização do profissional da educação escolar; VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino (grifo nosso). IX - garantia de padrão de qualidade; X - valorização da experiência extraescolar; XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. Embora tenhamos usado grifos nos incisos que mencionam a expressão “gestão democrática”, ressaltamos que, ao nosso entendimento, todas as ações previstas no artigo 206 da Constituição Federal e no artigo 3.º da LDB compõem o caráter democrático da educação nacional que só se efetivará com o cumprimento de todos os incisos. Vale ressaltar que, paradoxalmente, a gestão democrática está limitada à educação pública, deixando espaço para diversos questionamentos no que se refere aos interesses do ensino privado com relação à gestão da educação, reforçando a continuidade da histórica dualidade da educação, originada desde os tempos coloniais. Tem sido comum o processo de gestão democrática se traduzir, nos diversos entes federados, apenas em eleições para diretores – quando existem -, na existência de colegiados e em reuniões para comunicar normas, regulamentos, decisões tomadas ou planejamento de festas do dia dos pais, mães, entre outras datas. No caso dos municípios, o mais comum é a gestão por indicação política, o que não contempla a gestão democrática. Assim, embora ainda não tenha se efetivado de fato, a gestão democrática prevê a participação coletiva no processo de elaboração e decisão do projeto pedagógico de cada escola, a participação da comunidade escolar local, por meio de Conselhos e Colegiados ou equivalentes. Portanto, a criação de instrumentos para que o exercício da participação popular possa se efetivar de fato ainda é uma lacuna nos processos de gestão da educação. O processo de descentralização faz parte da prerrogativa da gestão democrática que transfere para os municípios o desafio de constituírem-se, enquanto sistemas de ensino autônomos, o processo de planejamento, normatização e gestão democrática de políticas públicas que garantam a qualidade da educação. Contudo, sob o discurso da descentralização e da gestão democrática, os municípios não podem ser abandonados à própria sorte no desempenho de suas funções locais e tão pouco podem ser transformados em meros executores de políticas do Ministério da Educação (MEC). A implementação da política de descentralização, via municipalização, tem sido apresentada como eixo do processo de gestão democrática por alguns autores e como política de gestão do capital por outros, diante das mudanças advindas do Plano das Reformas. A gestão democrática busca a autonomia da escola em três grandes áreas: a financeira, a administrativa e a pedagógica. Para o autor, a gestão democrática dos recursos financeiros destinados à educação do ponto de vista da administração envolve o planejamento, a execução e o controle dos recursos financeiros públicos. Afirma o autor que o controle do uso dos recursos da educação é procedimento essencial para a gestão responsável dos recursos. As administrações públicas da União, de cada estado e de cada município devem contar com sistemas internos de controle dos recursos financeiros. Oliveira (2009) destaca que o arranjo federativo, pensado para ser o sustentáculo básico da democracia, capaz de romper com a tradição centralizadora e garantir a distribuição de poderes e responsabilidades por meio do regime de colaboração, assegurado no art. 211, encontra resistências e enfrenta fortes contradições na sua operacionalização. O autor critica a engenharia institucional, argumentando que ela foi pensada para dar viabilidade ao pacto por meio do estabelecimento de parcerias entre Municípios, Estados e União, mas, no entanto, apresenta limites resultantes de uma relação de tensão que se deve em certa medida pela insuficiência de recursos financeiros nas unidades federadas, o que limita a autonomia decisória e executiva, indispensável à descentralização democrática. Nesse contexto, Oliveira (2009, p. 23) afirma que as disparidades nas condições de negociação entre os diferentes entes da Federação, a despeito da autonomia conferida a cada um, tem resultado em dependência econômica e política de alguns entes em relação aos outros, colocando em risco a qualidade da universalidade dos direitos. Portanto, pensar a gestão democrática da educação e o regime de colaboração, no âmbito municipal, ou um Sistema Nacional de Educação é, antes de tudo, situá-los nas suas dimensões físico-territorial, histórica, social, política e econômica, de maneira que só se pode pensar no ato educativo em sua complexidade. Oliveira (2009, p. 23-24) chega a afirmar que: Ao invés de relações de colaboração, como recomendadas no art. 211 da Constituição Federal, observa-se a concorrência e a competição entre os entes, nas articulações intergovernamentais, em que o poder de negociação é tão desigual. Isto se agravado pela complexidade da realidade brasileira, que conta com um conjunto de 5.560 municípios, cuja maior parte é pobre (cerca de 75% tem menos de vinte mil habitantes) Diante desse quadro de desigualdades sociais, a autora considera difícil pensar um projeto nacional de orientação universal, mas considera que particularidades devem ser consideradas. Conforme Oliveira (2009), com infraestrutura débil, aliada à insuficiência de recursos financeiros e profissionais devidamente preparados para a plena realização das políticas sociais básicas de direito do cidadão, os municípios se veem limitados. Afirma a autora que o espaço e o poder de negociação são decisivos, o que pode levar a promessas irreais por parte dos gestores municipais que resultam em alto grau de improvisação na execução e, como consequência, na precarização e deteriorização dos serviços, ou pôr em risco aos valores republicanos ainda frágeis, como o retorno a formas tradicionais de patrimonialismo e clientelismo no nível local. Bruno (2010) questiona onde procurar o fator democrático na gestão da educação no Brasil? Citando Hobbes, ela defende que não é na lei que devemos buscar a garantia de tal prática, pois “é a autoridade que faz a lei”. Bruno (2010, p. 39) destaca que “na sociedade capitalista, a autoridade é a autoridade do Capital, que já nem cabe mais nos limites cada vez mais exíguos de um Estado Nacional, destituído de poder próprio”. É na auto-organização dos envolvidos no processo de educação das novas gerações da classe trabalhadora, pais, alunos e professores, que criando seus próprios espaços públicos onde os interesses são debatidos naquilo que têm de comum na diversidade em que se apresentam, que se poderá chegar à formulação de alternativas reais às hierarquias de comando de poder que nos é imposto, esteja este configurado na sua forma convencional ou em rede (BRUNO, 2010, p. 40). Corroboramos a autora, entendendo que essa é a única possibilidade de se fazer política educacional realmente democrática, pois participação e gestão democráticas da educação ainda são tratadas apenas como técnica de gestão do trabalho alheio, tal como se pode depreender dos documentos oficiais do governo e das práticas em curso em vários Estados e Municípios do país, como explica Bruno (2010). Os conselhos municipais de educação têm sido sugeridos, e, até mesmo, já existem “formalmente” em alguns municípios, embora sem poder de atuação na prática, devido ao histórico “curral eleitoral” ainda nutrido por relações de forças, ou pela própria incapacidade de acompanhar e influir nas decisões colegiadas. Na realidade existe uma grande distância entre os usuários dos serviços educacionais e aqueles que tomam as decisões e gerenciam os recursos e as diretrizes educacionais, mesmo em nível local. Considerações finais Com idas e vindas, muitos avanços e também retrocessos, a educação no Brasil tem sua história bastante controvertida, de forma que o retrato da educação nacional que temos, hoje, ao mesmo tempo em que nos dá esperança, principalmente pelos percentuais de investimentos aprovados no Plano Nacional de Educação em tramitação no Congresso Nacional, também nos deixa ainda céticos diante da morosidade das decisões para com políticas essenciais que ficam reduzidas apenas a documentos oficiais. As leis são elaboradas pelas classes hegemônicas que estão no poder e por elas mesmo são usurpadas, numa espécie de ditadura simulada. São exemplos a gestão democrática e o regime de colaboração entre os entes federados e à própria finalização do Plano Nacional de Educação 2011-2020, que é a principal diretriz para as políticas educacionais no Brasil. Para que o Plano tenha suas metas atingidas, precisa contar com o suporte de normas que regulamentem as responsabilidades dos municípios, das unidades da federação e da União, como a regulamentação do "regime de colaboração". As ADEs podem ser apenas políticas paliativas no atendimento de princípios legais, e não um instrumento eficaz no fortalecimento do regime de colaboração horizontal entre os municípios, e vertical, entre os estados e a União, como defende o conselheiro do Todos Pela Educação, Mozart Neves Ramos. Conforme texto do site “Todos Pela Educação” espera-se que as ações realizadas de maneira colaborativa venham agregar a participação do Estado e da União na melhoria da qualidade da educação. De acordo com o documento, há também a possibilidade de serem incluídas instituições privadas e não governamentais, desde que não haja transferência de recursos públicos para esses organismos privados. Mais uma vez está implícito a intenção de transferir para o setor privado a responsabilidade pela educação pública. A presença da sociedade civil, entendida também como mercado, já é uma realidade no cenário educacional brasileiro, assim como em diversos países, com configurações diversas. Se a educação é compreendida como direito social inalienável, cabendo ao Estado ofertá-la com qualidade, é preciso que esse mesmo Estado se organize para garantir seu cumprimento, o que passa necessariamente pela construção de um Sistema Nacional de Educação e pela regulamentação do regime de colaboração. No Estado Democrático de Direito, o regime de colaboração deveria ser uma forma de efetivar processos de gestão democrática da educação, como uma das formas de participação da comunidade no processo de gerenciamento e controle dos recursos e das ações da educação. Contudo, na realidade, os cidadãos e os contribuintes dos municípios ainda são vítimas de política patrimonialista, autoritária e centralizadora em nome do princípio da autonomia. Não podemos continuar mergulhados no jogo de empurra-empurra. Cabe aos poderes públicos, sob o princípio da gestão democrática, organizar seus sistemas de ensino, cumprir seu dever constitucional e garantir o direito do aluno a uma educação digna. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de out. de 1988. Saraiva: São Paulo, 2004. ______ . Lei n. 9.394 de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Diário Oficial da União. Brasília, DF, 23 dez. 1996. ______. Ministério da Administração e Reforma do Aparelho de Estado (MARE). Câmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE). Brasília, DF, 1995. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Acesso em: 05/11/2011. BRESSER PEREIRA, L. C. 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