O Controle Social e a Transparência na Gestão Pública
Carlos Eduardo de Mira Costa
cadumira@gmail.com
Luiz Antonio Raponi Silva
raponiluiz@hotmail.com
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo verificar como o controle social e o acesso à informação são primordiais para a consolidação de um regime democrático, participativo e de uma boa gestão pública, ou seja, uma gestão responsável, eficiente e eficaz. A metodologia usada no levantamento das informações será a pesquisa exploratória. Com base no presente estudo e nos resultados que se buscam alcançar e a importância do controle social e o acesso aos dados públicos, com foco na participação dos cidadãos e sua influência na gestão pública, na implementação de políticas públicas e na aplicação dos recursos públicos. O controle social e sua atuação junto à Gestão Pública gera uma gestão transparente e participativa, contribuindo para o fortalecimento do sistema democrático.
Palavras-chave: Controle Social, Transparência, Participação, Democracia.
INTRODUÇÃO
A transparência na Gestão Pública foi garantida à nossa nação pelos artigos 5º e 37º da Constituição Federal de 1988, que foi um marco da redemocratização do país.
Constituição Federal:
Art. 5º - XXXIII – Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Art. 37 – A Administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998).
§ 3.º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998).
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informação sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5.º, X e XXXIII.
O Brasil, a partir de 2011 passou a ter uma lei específica que trata sobre a transparência da Gestão Pública, Lei 12.527/2011, significando um avanço na área de controle social e transparência da gestão pública. Uma das formas utilizadas para dar transparência à gestão pública são os portais de transparência que divulgam informações sobre o Estado e permitem o acesso da população a estas informações.
Portais da Transparência:
Governo Federal: http://www.transparencia.gov.br
Governos Estaduais: a partir do portal da Transparência do Governo Federal é possível acessar os portais dos Estados e do Distrito Federal.
Governos Municipais: a partir do portal da Transparência do Governo Federal é possível acessar os portais dos Municípios.
“Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da administração pública e, para que essa expectativa se torne realidade, é essencial que ele tenha capacidade de conhecer e compreender as informações divulgadas. A participação social consiste, portanto, em canais institucionais de participação na gestão governamental, com a presença de novos sujeitos coletivos nos processos decisórios, não se confundindo com os movimentos sociais que permanecem autônomos em relação ao Estado.” (ASSIS; VILLA, 2003).
O tema central do presente artigo é o controle social e a transparência na gestão pública; com vistas à fiscalização, controle e incentivo a uma administração eficaz e eficiente que atenda aos anseios da população. O objetivo desse estudo é analisar e avaliar a realidade brasileira no tocante ao controle social e a transparência na gestão pública, uma questão de muita relevância nos dias atuais devido ao alto índice de corrupção nas administrações públicas das três esferas governamentais.
Para atingir aos objetivos propostos será utilizada a pesquisa exploratória da legislação, artigos, sítios governamentais e de organizações sociais na internet. Outra fonte de informações sobre a realidade do Controle social e transparência na Gestão Pública que será utilizada é o relatório da 1ª Conferência Regional realizada no Município de Itajubá e o relatório final da CONSOCIAL Nacional.
Sobre a participação do cidadão nas decisões da gestão pública a Senadora Lucia Vania coloca sua posição em um artigo da revista do Tribunal de Contas da União (TCU), n.º 102 (2004, pág. 8):
“No momento em que o Tribunal de Contas da União, em muito boa hora, discute o controle social, é bom destacar que o novo modelo viabiliza a reinserção da sociedade nos processos decisórios da administração pública, agora em posição reforçada pela legitimação jurídica dos movimentos sociais, os quais passam a estar abrigados pela força da Constituição e da Lei.”
A NOVA GESTÃO PÚBLICA
No final do século XX, surge uma linha de pensamentos e reformas que visaram implantar a administração pública gerencial, ou seja, com ênfase no cidadão e nos resultados, nos quais valores como participação social, transparência, inovação e qualidade na prestação dos serviços públicos são a base desta nova administração. A falta de controle e de instrumentos de fiscalização dificultam avaliar se as ações da Gestão Pública estão atendendo a necessidade da população, por isso é importante o incentivo à participação social no controle destas ações. O controle social realizado de forma intensiva e com base em dados reais, ou seja, através do principio da publicidade exigido pela CF/88 e da transparência pela Lei Federal 12.527/11, é de suma importância para uma gestão pública eficiente e que vise atender as necessidades da população.
A adoção da transparência e do controle social aproxima a gestão pública da população e de certa forma faz com que os recursos públicos sejam investidos de forma eficaz para atender aos anseios da população. No Brasil temos certa resistência do Estado em adotar uma gestão realmente transparente e que incentive a participação da sociedade na gestão dos recursos e na criação de políticas públicas. Esta resistência se dá devido aos interesses políticos dos gestores públicos, que muitas vezes estão presos aos apoios recebidos durante a campanha eleitoral ou das negociações entre os poderes do Estado.
A gestão pública é um conjunto de praticas que conduzem o Estado atingir eficiência, eficácia e efetividade nos seus resultados, através de uma melhor gestão em seus processos e em suas atividades, promovendo uma prestação de contas responsável e transparência em suas ações. Logo a transparência está vinculada a uma divulgação das ações que permita que sejam fiscalizadas as ações do gestor e sua responsabilidade.
“Na definição de transparência são identificadas características em relação à informação completa, objetiva, confiável e de qualidade, ao acesso, à compreensão e aos canais totalmente abertos de comunicação (ALÓ, 2009)”
Portanto, transparência possui os seguintes atributos: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade da informação divulgada. Uma informação divulgada parcialmente ou de forma não clara não possui a característica de transparência, pois não vai conseguir atingir o público interessado pela informação.
A transparência permite que o cidadão acompanhe as ações do Estado, analise as informações e exerça o seu direito de fiscalização das contas públicas, favorecendo o crescimento da cidadania, trazendo a publico as informações antes restritas ao órgão. Um país transparente possibilita a redução dos desvios de verbas, superfaturamentos e o cumprimento de politicas públicas que vão realmente atender ao interesse da população e ainda reforça a imagem do país no exterior, podendo atrair investimentos e financiamentos internacionais.
Para uma transparência eficiente é necessário a existência prévia de um padrão comum a todos os órgãos, possibilitando uma melhor aplicabilidade da transparência. Como processo de formação de um padrão e de maior transparência das informações foram sancionadas as Lei de Responsabilidade Fiscal LC 101/2000 e a Lei Federal 12.527/11, bem como foram baixadas Portarias pela Receita Federal padronizando e criando novos códigos de receitas e despesas para a Contabilidade Pública. Os novos códigos de receita e despesas foram criados para possibilitar o cruzamento de dados dos órgãos públicos de todas as esferas de governo e sua divulgação no Portal de Transparência do Tribunal de Contas da União.
A TRANSPARÊNCIA E O CONTROLE SOCIAL
A transparência aproxima a sociedade da gestão pública estimulando a participação e o controle social das ações do governo e de seus representantes. Os órgãos públicos têm por obrigação proporcionar a divulgação das informações promovendo a transparência de suas ações e a sociedade tem o direito ao acesso à informação clara e objetiva e ao controle da administração pública, como forma de cidadania.
A transparência leva a um ambiente de análise, reflexão e debate sobre a gestão pública, para que isso ocorra de forma eficiente é necessário que os gestores públicos divulguem de forma clara e objetiva as ações realizadas. Quando o gestor não facilita o acesso à informação ele fortalece seu poder e confirma o seu autoritarismo impedindo a aproximação dos cidadãos na gestão. A transparência contribui para a análise critica e ao surgimento de uma gestão participativa.
Para Pires (2011), “A participação social visa a pressionar as instituições a serem mais ágeis e transparentes e também a propiciar um suporte de legitimidade às decisões de direção. Trata-se de instância política da comunidade de usuários de um serviço público”.
A ampliação da transparência estimula o envolvimento das diversas classes sociais no acompanhamento e fiscalização da gestão pública. A publicidade realizada para grupos específicos ou restritos fere os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, possibilitando o surgimento de um ambiente propício a atos ilegais e corruptos.
A transparência no Brasil tem sido estimulada com os exemplos de outros países que alcançaram êxito neste processo alterando suas realidades e atendendo aos anseios de sua população. A Transparência Internacional, criada em 1993 consiste numa organização não governamental que une esforços contra a corrupção e está presente em mais de 100 países.
A pontuação do ranking vai de 0 (extremamente corrupto) a 100 (muito transparente). Segundo o estudo da Transparência Internacional, o índice brasileiro em 2016 é 40 – dois pontos a mais do que em 2015, quando foi 38. Apesar da melhora na pontuação, em 2016, o Brasil caiu três posições em comparação com 2015. (Fonte: Transparência Internacional).
O Brasil e o mundo ainda tem muito que evoluir nos quesitos transparência e corrupção; e esta evolução só será possível, com o fortalecimento do controle social sobre a gestão pública, incentivando a participação da população no acompanhamento, fiscalização e planejamento das ações governamentais.
A Constituição Federal de 1988 veio sancionar a participação popular na gestão das politicas públicas descentralizando os processos de tomada de decisões. Em 1998 foi publicada a Lei n.º 9.755/98, que dispõe sobre a criação de “homepage” na “internet”, pelo TCU – Tribunal de Contas da União, para divulgação oficial de dados e informações governamentais. Com este avanço tecnológico foi possível integrar dados, facilitar e simplificar o acesso do público às informações.
Maio de 2000 trouxe mais um avanço na gestão pública e na transparência, é sancionada a Lei Complementar 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que estabelece em seu art. 1.º, § 1,º que “ a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas”.
A transparência é um conceito muito maior que a simples publicidade dos atos, ela tem que ser relevante, confiável e compreensível para o público em geral. O órgão público gera inúmeros dados e informações e é preciso selecionar os mais importantes e relevantes para serem divulgados ao público em geral, pois muitos não são de interesse da população.
A divulgação simples dos atos e fatos da administração pode gerar uma situação fictícia e inverídica se não houver confiabilidade das informações, um fator essencial para que a população possa fazer uma análise da realidade da gestão. Outro fator importante é a temporalidade da informação, pois ela interfere em sua utilidade. Ela precisa ser a mais atual possível e ser apresentada de forma clara, permitindo que o seu conteúdo seja de fácil entendimento.
A LRF em seu art. 48 define: “São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.”
Neste mesmo artigo fica determinado o incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, é o chamado “orçamento participativo”.
Pereira e Arruda (2010) afirmam que a Lei Complementar nº. 101/2000, em conformidade com os princípios constitucionais, assegura o controle na administração pública, favorecendo tanto a sociedade quanto os gestores, protegendo ambos de supostas irregularidades que venham acontecer com o descumprimento de alguma norma estabelecida, admitindo variações nas formas do controle dos atos administrativos, que se classificam em 3 (três): Controle Interno, Controle Externo e Controle Social.
O Controle Interno é exercido pelo órgão de controle interno e pela contabilidade do órgão; o controle externo é realizado pelas Casas Legislativas e pelos Tribunais de Contas e pelas Promotorias públicas; o controle social é exercido pela população através das audiências públicas, conselhos e acompanhamento das ações governamentais.
A LRF veio para aproximar o poder público da população através da transparência dos atos dos gestores públicos e afastar os gestores do autoritarismo. Um órgão transparente em suas ações possibilita uma redução ou erradicação da corrupção e dos superfaturamentos das despesas e por outro lado a população pode acompanhar a arrecadação e a aplicação dos impostos, taxas e demais receitas.
A Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011 regulamenta o acesso à informação prevista na Constituição Federal e determina que este acesso deva ser executado observando as seguintes diretrizes:
I – Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II – Divulgação de informações de interesse público, independente de solicitações;
III – Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV – Fomento do desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; e
V- Desenvolvimento do controle social da administração pública.
No Brasil além dos sítios governamentais verifica-se a existência de portais como o sítio “Transparência Brasil” (https://www.transparencia.org.br/), formado por grupos não governamentais de combate a corrupção. Neles são divulgados dados e estudos a respeito de desvios e mau uso dos recursos públicos funcionando como difusores de conhecimento sobre o tema. O portal da transparência do governo federal é um sítio lançado pela Controladoria Geral da União, com o intuito do cidadão acompanhar a aplicação dos recursos públicos federais.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL
A participação da sociedade no controle da gestão pública se encontra em fase de aprimoramento, se considerar que a abertura do relacionamento entre cidadãos e Estado ocorreu a partir de 1988 com a nova constituição, temos um curto período para mudança da mentalidade da população em geral. Há certo envolvimento de entidades não governamentais ou grupos de cidadãos organizados que possuem maior formação e engajamento nas mobilizações sociais. Há necessidade de um incremento no item formação de cidadãos participativos, conforme determina a legislação sobre o assunto.
A população recebendo a devida formação poderá desenvolver o senso crítico necessário à fiscalização e controle da gestão pública. O fortalecimento da participação social depende do envolvimento de cada cidadão na vida da comunidade e nos assuntos relacionados à gestão pública em todas as esferas de governo. Uma das formas de se fortalecer a participação social é através da educação desde os primeiros anos do ensino fundamental, estimulando os alunos a participarem e opinarem sobre o seu ambiente escolar e da sua comunidade. É de suma importância que a Escola estimule o aluno a desenvolver seu senso critico em relação à sua comunidade, fornecendo informações relacionadas às questões sociais, participação social e cidadania. Esta prática formará no futuro gerações de cidadãos participativos e mais familiarizados com assuntos ligados à gestão pública, coisa que não ocorre nos dias atuais, já que hoje o envolvimento e domínio do assunto ficam restritos a uma pequena parcela da população.
Formar um cidadão participativo é uma tarefa de longo prazo e não podemos adiar o início deste processo, o Brasil precisa desta mudança para que haja um controle social efetivo e eficaz da gestão pública. Este controle vai futuramente construir um país mais transparente, menos corrupto e mais eficiente, gerando benefícios para toda a sociedade. As ferramentas para desenvolvimento deste processo já estão disponíveis, necessitando apenas um maior envolvimento e compreensão da sociedade e do Estado de sua importância e funcionalidade.
No Brasil as principais ferramentas de Controle Social são: Orçamento participativo, audiências públicas, ouvidorias, Conselhos de Politicas Pública e observatório social. O orçamento participativo é uma forma de planejar as despesas e receitas públicas e é elaborado com a participação da sociedade e de técnicos do governo, promovendo a destinação dos recursos públicos em projetos e atividades de interesse da comunidade.
As audiências públicas apresentam-se como uma forma de apresentação e discussão de determinada questão entre o poder público e a sociedade. A audiência é um canal democrático de manifestação de opinião, permitindo que cidadãos, representantes de entidades, associações, fundações, conselhos de classe, sindicatos expressem suas opiniões, aprovando ou rejeitando o assunto que está sendo debatido.
O órgão responsável pela intercambio entre cidadãos e poder público é a ouvidoria, servindo para ouvir e registrar opiniões, sugestões ou denuncias. Este contato com os usuários dos serviços públicos serve de avalição de desempenho da gestão pública.
Os conselhos podem possuir duas naturezas distintas o conselho consultivo e o conselho deliberativo, os consultivos servem para que o gestor “consulte” a opinião de seus membros para orientar a sua tomada de decisão sobre determinado assunto; já os deliberativos são os responsáveis pela tomada de decisão, assim como pelo controle público sobre a ação do Estado nas áreas de sua atuação.
Os observatórios são instituições independentes, que se ocupam de acompanhar e fiscalizar as contas públicas bem como as ações governamentais, por se tratarem de instituições independentes (ONGS), elas não sofrem a influência do Estado, garantindo maior autonomia e independência. O observatório por ser formado apenas por pessoas da sociedade civil o torna diferente dos demais mecanismos de controle social.
UM CASO CONCRETO: A 1ª CONSOCIAL
A 1ª CONSOCIAL (Conferência Regional de Transparência e Controle Social), regional de Itajubá, ocorreu como etapa preparatória da Conferência estadual e nacional de Transparência e Controle Social. Um pouco de história, a CONSOCIAL – 1ª Conferencia Nacional de Transparência e Controle Social, foi convocada em 8 de dezembro de 2010 que teve como objetivo geral “Promover a transparência pública e estimular a participação da sociedade no acompanhamento e controle da gestão pública, contribuindo para um controle social mais efetivo e democrático.” e deve definidos os seguintes eixos temáticos:
I – Promoção da transparência pública e acesso à informação;
II – Mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão pública;
III – A atuação dos conselhos de politicas públicas como instancias de controle;
IV – Diretrizes para a prevenção e combate à corrupção.
A Etapa regional de Itajubá ocorreu no dia 04/02/2012 e contou com a participação de sete municípios da região do Alto Sapucaí. A conferência teve presença registrada de 57 (cinquenta e sete) pessoas, estando as mesmas divididas da seguinte forma: Sociedade Civil: 16; Poder Público: 29; Conselho de Políticas públicas: 11 e 1 Convidado.
As propostas aprovadas para serem enviadas à etapa estadual foram as seguintes:
Eixo I: Resumo das demonstrações financeiras com linguagem acessível e simples à população, inclusive aos portadores de necessidades especiais, disponibilizando as informações periodicamente aos conselhos, associações, entidades, para que possam agir como ferramenta de disseminação de informações.
Eixo II: Inclusão do Controle Social e ética como disciplinas no currículo escolar para formação e capacitação do cidadão no monitoramento das ações de governo.
Eixo III: Transformar o Conselho consultivo em Deliberativo.
Eixo IV: Criar ouvidorias municipais e regionais e fortalecer as ouvidorias já existentes.
Ao final do evento foi aplicada uma pesquisa de opinião e dos presentes 91% (noventa e um) por cento estariam dispostos a participar de uma 2ª conferencia sobre o tema. A região enviou para representar e defender as propostas na Etapa estadual 6 (seis) representantes sendo 2 de cada segmento, Poder Público; Sociedade Civil e Conselhos.
A Etapa Nacional realizada em maio de 2012 contou com 1.374 pessoas participantes, incluindo delegados dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal, convidados e observadores. A Etapa Nacional foi uma oportunidade ímpar para a troca de ideias e experiências, debates, construção coletiva de propostas e diretrizes em um ambiente de franca contribuição dos participantes ao processo final da Consocial.
O resultado final da 1ª Consocial irá subsidiar a elaboração de um Plano Nacional de Transparência e Controle Social. Essas propostas e diretrizes aprovadas podem ser consultadas no portal da 1ª Consocial, em www.consocial.cgu.gov.br.
CONCLUSÃO
A transparência da gestão pública iniciou-se através da contabilidade pela divulgação das informações contábeis. O Estado tem que estar preparado para se adequar às novas exigências e a população estar apta para acompanhar, fiscalizar e participar da gestão pública. O controle social não é algo novo, porém, a sociedade desconhece a sua importância e as ferramentas para praticá-lo.
No Brasil temos um fator negativo com relação à utilização das ferramentas de controle social, pois as mesmas são utilizadas apenas por determinação legal, não havendo um real interesse do Estado na participação do cidadão na gestão pública. O que acontece na prática é a utilização dos conselhos e das audiências públicas apenas para ratificar a opinião dos gestores públicos, abolindo a principal função destas ferramentas que é ouvir a sociedade e promover a participação social. A participação social somente se efetiva quando propostas oriundas da sociedade são incluídas no planejamento e nas ações do Estado, atendendo aos anseios e necessidades da população.
Há dois pontos que dificultam o aprimoramento da transparência e do controle social na gestão pública, os gestores públicos desconhecem o funcionamento das ferramentas de participação social e ou outro ponto é a falta de articulação da sociedade para participação na gestão pública.
A evolução do controle social depende da conscientização da sociedade da importância do uso das ferramentas de controle para melhoria da qualidade de vida de toda a população. O incentivo a participação da sociedade na gestão pública em longo prazo promoverá uma redução dos níveis de corrupção e melhoria da qualidade dos serviços prestados pelo Estado.
Apesar dos esforços na realização da CONSOCIAL nos vários níveis de governo até a presente data não foi efetivada a elaboração do Plano Nacional de Transparência e Controle Social, o que vem reforçar a falta de interesse do Estado em estimular a transparência e o controle social no Brasil.
REFERÊNCIAS
ASSIS, Marluce Maria Araújo; VILLA, Scatena, Tereza Cristina. O Controle Social e a Democratização da Informação: Um processo em construção. Revista Latino-Americana de Enfermagem [online], v. 11, n. 3, p. 376-382, 2003. ISSN 0104-1169.
ALÓ, Claudia Cappelli; LEITE, Julio Cesar Sampaio do Prado. Uma Abordagem para Transparência em Processos Organizacionais Utilizando Aspectos. 2009. 328f. Tese (Doutorado em Ciências - Informática) Departamento de Informática, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009.
PIRES, Alexandre Kalil. Gestão pública e desenvolvimento. v. 6. Brasília: Ipea, 2011.
PEREIRA, Simone Monteiro; ARRUDA, Ângela Furtado Revista Razão Contábil & Finanças. vl. 01, n.1,2010.
Revista do Tribunal de Contas da União (TCU), n.º 102, 2004.