A TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO
UCAM – UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
Janecleide Nascimento Santos Silva
RESUMO
Este trabalho é resultado de uma pesquisa bibliográfica sobre terceirização de serviços no setor público, considerando pontos de vista defendidos por estudiosos sobre o referido assunto em suas publicações, e espera obter retorno sobre a seguinte questão: Quais vantagens e desvantagens podem ser identificadas na implantação da terceirização de serviços no setor público? Alvo de discussões entre muitos autores, a terceirização é considerada, por alguns, como ferramenta essencial para desburocratizar o Estado, porém há também os que se manifestam contra esse tipo de gestão, definindo-o como um modelo que facilita a fraude à Constituição. Definida como processo gerencial que delega a terceiros (empresa) a execução de determinadas atividades, mediante contrato a terceirização, a sua prática tem sido bastante difundida na Administração Pública brasileira há muitas décadas. Nesse contexto, esta pesquisa objetiva traçar as vantagens e desvantagens em terceirizar serviços no setor público, servindo como suporte para analistas administrativo públicos, responsáveis por contratação de empresas terceirizadas.
Palavras-Chaves: Terceirização. Setor Público. Vantagens. Desvantagens.
Introdução
Este trabalho é resultado de uma pesquisa bibliográfica sobre terceirização de serviços no setor público, e espera obter retorno sobre a seguinte questão: Quais vantagens e desvantagens podem ser identificadas na implantação da terceirização de serviços no setor público?
Dessa forma o objetivo desse estudo é traçar vantagens e desvantagens da terceirização, servindo como suporte a analistas administrativo públicos, responsáveis por contratação de empresas, tendo como base autores como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Jorge Luiz Souto Maior, Sérgio Pinto Martins, Lívio Giosa e outros que se manifestaram a favor e contra a terceirização em suas publicações.
Recentemente a instituição pública em que trabalho, por conta da crise financeira, demitiu cerca de cem pessoas que faziam parte do quadro funcional de empresas terceirizadas que trabalhavam na Universidade Estadual de Feira de Santana desde 2005, e me motivou a conhecer melhor o assunto, visando uma melhor apresentação de pontos relevantes para os que atuam ou pretendem atuar nessa área.
A terceirização é uma ferramenta de gestão utilizada na economia para repassar a outras instituições determinadas atividades, instituindo-se assim uma relação de parceria.
Na administração pública há possibilidade de contratar via terceirização, desde que o objeto do contrato não seja as atividades fim, ou seja, as atividades fundamentais estabelecidas como objeto no contrato social da empresa, e as atividades meio representam são todas aquelas não relacionadas de forma direta com as atividades da empresa.
Na concepção de Moraes (2000), o setor público tem se beneficiado com a terceirização porque contribui para redução do quadro funcional, melhora agilidade nos processos de trabalho, e garante mais eficiência e produtividade.
Para demonstrar a evolução da terceirização, suas vantagens e desvantagens, esta pesquisa bibliográfica foi fundamentada em artigos científicos, livros, em mídias eletrônicas e publicações em anais, revistas e textos da internet de autores estudiosos, além de materiais já divulgados sobre o referido assunto, sendo possível verificar o quanto tais ferramentas foram essenciais para o aprimoramento dessa investigação.
Alguns estudiosos defendem que a terceirização não pode e não deve ser vetada, e vê como uma forma essencial de serviço tendo como resultado, inclusive, uma maior satisfação da sociedade com os serviços prestados na empresa pública. Outros autores, no entanto, enxergam a terceirização como um dano ao trabalhador, principalmente aos que trabalham no serviço público.
Ainda que seja um modelo de gestão bastante polêmico, principalmente quando se trata da aplicação na Administração Pública, bastante difundida, a terceirização veio para ganhar seu espaço no mercado e não tem sido usada de forma descartável, muito pelo contrário, tem-se expandido muito nos últimos anos.
Diante da teoria apresentada por vários especialistas, quando se trata de terceirizar o setor público, muitos pontos foram citados, tantos positivos quantos negativos, como fatores positivos a especialização do serviço e a qualidade do mesmo, a redução de custos na área trabalhista, a eliminação de postos de trabalho, e como pontos negativos são destacados a remuneração diferenciada para funções e cargos, risco de não cumprimento de contrato, entre outros, e isso torna a terceirização uma ferramenta muito diferente do que se propõe e do que acontece na realidade prática.
Desenvolvimento
Introduzida no Brasil nas décadas de 50 e 60 pelas grandes montadoras de veículos na linha de peças para os veículos, a terceirização começou a ganhar força na década de 80 em outras áreas atividades das organizações como conservação, higiene e limpeza, com as prestadoras de serviços, expandindo-se para a área de vigilância em anos seguintes.
Com os avanços expressivos da tecnologia e a necessidade de modernização, as empresas se viram “obrigadas” a criar novas formas de atuação para acompanhar a evolução comercial e atender às exigências do mercado, e na Administração Pública não foi diferente, onde terceirizar passou a ser comum, já não sendo mais surpresa encontrar pessoas uniformizadas, com crachás de empresas privadas, exercendo normalmente o serviço de um funcionário público.
Visando reduzir o tamanho da máquina administrativa, foi introduzida a chamada política de reforma gerencial, com atividades de higienização, limpeza, segurança, entre outras consideradas de apoio, utilizando a terceirização na administração pública na década de 60, tendo o Decreto-Lei nº 200/67 inicio legal, onde é citado em um de seus artigos que a realização das atividades da Administração Federal deveria ser amplamente descentralizada. Na tentativa de normatizar a terceirização vários decretos surgiram como nº 62.756/68, o nº 1.034/69 e a Lei nº 5645/70.
No entanto, foi na década de 90, com a edição da Lei 9.632/88, tendo como fundamento a reforma gerencial do estado, que muitos cargos da administração pública foram extintos e a terceirização foi fortalecida. Mesmo com a criação dos Decretos foi necessário que o TST (Tribunal Superior do Trabalho), com o tempo, estabelecesse o seu posicionamento sobre o assunto através de várias súmulas, sendo consolidada a conhecida súmula 331(Contrato de Prestação de Serviços. Legalidade), ainda aceita no tribunal do trabalho, criada especificamente para regular a terceirização.
Desde então a prática em terceirizar no setor público continuou a ser utilizada cada vez mais, estabelecendo-se parcerias com instituição privada, na forma de convênios e contratações. Assim acontece em vários setores da Administração Pública, onde funcionários contratados prestam serviços, antes executados por servidores públicos que foram selecionados por meio de concursos.
Em 2004 foi apresentado o PL 4330 que trata em sua ementa os contratos de terceirização e as relações de trabalho deles decorrentes. De lá para cá as discussões foram avançando, mas sem uma definição, até que em 2015 o projeto foi aprovado na Câmara, mas aguarda aprovação pelo Senado.
O PL regulamenta a terceirização de serviços no Brasil e, assim como o tema, o projeto é considerado polêmico, tendo em vista que as mudanças propostas não são aceitas por muitos, dentre elas está o direito à empresa de contratar terceiros em todos os tipos de atividades. Diferente do que acontece hoje, em que as instituições só podem contratar serviços terceirizados que não sejam atrelados à atividade fim, pois as atividades meio são consideradas como secundárias em uma empresa, a exemplo de serviços de higiene e limpeza.
No caso de órgão público, a proibição de contratar terceiros para atividade fim permanece, o que se prevê na PL é que os direitos trabalhistas e previdenciários sejam pagos aos funcionários das contratadas que realizarem atividade meio.
Para muitos críticos, a terceirização pública não é vista como uma boa estratégia administrativa, pois se trata de uma forma de desobrigar a administração pública do dever de realizar concurso para cargos efetivos. Para Di Pietro (2015), delegar a outras instituições a responsabilidade de realizar determinadas atividades implica, em muitos casos, fraudar os direitos adquiridos pelo trabalhador da empresa tomadora do serviço, permitindo que a Administração Pública seja protegida pelo direito do trabalho.
Segundo Martins, (2014) a terceirização é a realização de atividades através de contratos com outras instituições que forneçam serviços, sem que o foco principal em questão seja a atividade fim da empresa. O terceiro seria responsável apenas pela atividade meio, sem “desconfigurar” o papel do servidor público concursado.
Os autores que defendem a terceirização no setor público veem muitas vantagens, dentre elas a desburocratização do estado, maior satisfação da sociedade com os serviços em razão do foco nas atividades de sua competência, a dificuldade em contratar e manter profissionais para funções de baixo escalão, e a dificuldade em contratar profissionais especializados. Já os que são contra, traçam como desvantagens a perda do direito do trabalhador, a possibilidade de fraudes nas licitações e nos concursos públicos, a privatização velada, e a falta de qualidade do serviço prestado, pois não confiam na especialização que é creditada aos terceirizados.
“Um dos grandes problemas da terceirização que é o da sua inserção na administração pública, que afronta a Constituição e que favorece a corrupção e ao desvio de verba pública”. (SOUTO MAIOR, 2015). Daí verifica-se que terceirizar o setor público é mesmo uma tarefa árdua e complexa porque depende muito controle e acompanhamento para que o dinheiro público não seja visto como uma “ponte” para apadrinhar pessoas através de políticos, como ocorre rotineiramente.
Segundo Martins (2014), para controlar esses despropósitos, normas que regulamentam os contratos foram criadas com o intuito de evitar que terceiros ou parentes de políticos sejam beneficiados, permitindo uma maior transparência em sua execução.
Para a Administração Pública é muito mais vantagem usar a terceirização como “escape” na hora de contratar, porque assim facilita o enxugamento do quadro funcional da máquina e reduz custos. Não promover concursos é economicamente mais viável, porque não há necessidade de se pagar as vantagens que o servidor acumula ao logo tempo, e quando se contrata terceirizado pode-se demitir a qualquer tempo.
SANTOS (2010) destaca que é impossível evitar a utilização da terceirização nas organizações, uma vez que ela é apenas uma ferramenta administrativa que auxilia o gestor em suas estratégias para enfrentar a falta de recursos. Quanto à implementação em órgãos públicos essa modalidade de gerenciamento depende de outros elementos que precisam ser adequados à realidade do Estado.
Giosa (2008) esclarece que terceirizar não é nenhuma novidade para o mundo dos negócios. A Terceirização é instituída a partir do momento em que se estabelecem parcerias através de contratos com empresas que tem especialidades desejadas para executar tarefas que são necessárias dentro da empresa contratante.
De qualquer forma, para que a terceirização obtenha resultados positivos e responda ao que se desejam quando no ato de sua implantação, depende que se tenha o mínimo de controle e acompanhamento na sua execução. As tarefas devem ser realizadas de acordo como o proposto, trazendo benefícios não somente à Administração, pois o simples fato de adotar o sistema não é o suficiente.
Tatiana Kian cita que:
[...] a decisão pela terceirização deve se pautar por uma série de estudos, quanto à existência de cargos correspondentes às atividades que se pretenda terceirizar e que concluam que a execução por particulares é vantajosa ao interesse público. (KIAN, 2006, p.235)
Trabalhar com novas tecnologias, inovar com estratégias de gerenciamento capazes de revolucionar fazem parte de desafios que gestores devem enfrentar, porém nada mais justo que avaliar propostas para se conhecer a pertinência da aplicação de seus projetos, não pensar apenas em redução de custos, mas levar em consideração muitas variáveis que tragam benefícios também às pessoas envolvidas no processo. SILVA, (1999, p.29) enfatiza que “o Estado não pode se tornar refém de interesses particulares, onde o preço cobrado pelos serviços pode ser a liberdade presente e a dignidade futura de várias gerações.”
Segundo Moraes (2000), o Estado usa a terceirização como forma de reduzir custos e modernizar a máquina administrativa para obter qualidade nos serviços e produtos oferecidos. Porém o que se propõe nem sempre é o que acontece no dia a dia.
Em muitos casos, a prática da excelência não está aliada apenas ao maior melhor controle dos contratos firmados, pois o que se vê muito nos últimos tempos são empresas prestadoras de serviços que não cumprem com suas obrigações trabalhistas, fugindo do que a lei prevê como os pagamentos dos direitos trabalhistas aos contratados, quando do fim do contrato, como está acontecendo com o pessoal que foi demitido aqui na UEFS, que precisaram entrar na justiça para conseguir o seguro desemprego, ou seja, falta acompanhamento e controle. SOUTO MAIOR, (2010, p.20) acredita que “a eficiência administrativa, portanto, não pode ser realizada com a precarização dos direitos dos que prestam serviços ao ente público.”
A terceirização propicia a fraude de direitos trabalhistas e o enriquecimento espúrio de donos de empresas de intermediação de mão-de-obra (não deixa de ser sintomático que sob o Estado neoliberal cresceu de forma surpreendente a quantidade de empresas prestadoras de serviços que se utilizam da super exploração da força de trabalho). (ALVES, 2010, p.17)
De acordo com Giosa (2008), para que a terceirização seja aplicada com sucesso nos órgãos públicos, há a necessidade de uma reestruturação que envolva a administração direta e indireta, uma vez que, não se pode pensar em mudança e inovação com os pensamentos arcaicos, que emperram processos e impedem o desenvolvimento da gestão.
Conclusão
A terceirização no serviço público, apesar de ser um assunto relativamente novo, é muito debatida, pois envolve discussões complexas e repercute bastante na sociedade. O objetivo desse trabalho foi expor e refletir sobre as vantagens e desvantagens da terceirização, e durante esse processo de aprendizagem foi possível perceber que sua aplicação pode dar certo em determinados órgãos e em outros não. Essa diferença pode ser em razão do mau gerenciamento e das escolhas erradas das empresas contratadas.
Terceirizar o setor público não pode ser visto apenas como um meio de reduzir gastos e de enxugar o quadro de efetivos, agir com prudência e tomar a decisão acertada é a forma mais eficaz e eficiente, muita atenção por parte de quem gerencia direcionará o sucesso da execução do processo, pois quando mal aplicada, a terceirização pode sim causar prejuízos à instituição. Terceirizar serviços no setor público, não é tarefa fácil, assim como muitas estratégias empresariais, existem possibilidades de dar certo, entretanto é essencial que antes de qualquer processo haja o planejamento para que a terceirização seja efetivada de forma correta e justa para os envolvidos, seja servidor concursado, terceirizados e setor público contratante, garantindo melhor qualidade no serviço e maior satisfação para o público alvo, no caso, a sociedade, que ganhará com esse processo gerencial.
Após reflexão sobre o tema, com a pesquisa bibliográfica, constatou-se que hoje a terceirização é um caminho que não tem mais volta, porém será necessária muita cautela para adotá-la como forma de gestão e por mais que se tenha perspectiva de crescimento em todo o país, o bom senso, a ética e a preservação dos direitos dos envolvidos deve ser prioridade, para que as consequências sejam somente de vantagens.
REFERÊNCIAS
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MARTINS, Sérgio Pinto. A terceirização e o direito do trabalho. 13ª. ed. São Paulo: Atlas. 2014.
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(Série IDP.)
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SOUTO MAIOR, Jorge Luiz. ADI 1923: legitimação e ampliação da terceirização no setor público. Disponível em: http://cartamaior.com.br/?/Editoria/Principios-fundamentais/ADI-1923-legitimação-e-ampliacao-da-terceririzacao-no-setor-publico/40/33321. Acesso em 02/06/2016.